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經濟轉型中水庫移民安置適應性的策略

摘要:隨著改革開放的深入,經濟體系的轉型升級,正從高速增長轉向高質量的發展,主要特征是轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力,其經濟運行方式、經濟主體、經濟基礎與經濟核心要素等都將發生顯著的變化,從而導致水電移民安置為適應環境變化也應不斷調整。為此,我們做了一定的研究與探索,由僅限于征地補償轉向“以人為本”開發性移民,并與移民后期扶持相結合,使移民生產和生活有極大的改善和穩步提高。

關鍵詞:經濟轉型升級;水庫移民;移民安置;適應性

1中國經濟轉型升級對移民安置的影響

經濟轉型或經濟轉軌是指一種經濟運行狀態轉向另一種經濟運行狀態,中國的經濟轉型已經進行了40年,從1978年計劃經濟開始到1992年建立社會主義市場經濟體制,再到現階段經濟的轉型升級,從摸索、搖擺、交替到創新提質,是經濟增長方式的轉變,是經濟結構的提升,是支柱產業的替換,是產業結構、技術結構、市場結構、供求結構、企業組織結構和區域布局結構等發生量變到質變的過程。我國市場經濟具有與國外市場經濟相似的特點,用市場化方式配置資源,明確界定經濟行為主體的權、責、利,以市場競爭為經濟運行基礎,實施必要的宏觀調控,促使經濟關系的國際化,尋求自主性、平等性、競爭性、開放性和有序性。現階段,十九大報告首次提出了建設現代化經濟體系,這是中國特色社會主義進入新時代的背景下經濟發展的戰略目標,緊扣新時代中國社會主要矛盾轉化、落實中國特色社會主義經濟建設布局的內在要求,是決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的基本途徑,也是適應中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段,優化經濟結構、轉變經濟發展方式、轉換經濟增長動力和全面均衡發展的迫切需要,意義深遠而重大。而現代化經濟體系,要求中國的經濟要轉型升級,包括經濟發展的格局將從高速增長轉向高質量的發展,主要的特征是轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力,其主要特征表現在:更高效益的經濟水平和經濟增速,更高質量的經濟增長方式,更平衡的區域和城鄉發展格局,更完善的市場經濟體制,更全面的對外開放和更完善的現代化產業體系、空間布局結構和協調程度。面對經濟的轉型升級變化,水庫移民的就業方式和生計模式要改變,移民安置的補償標準和形式要改變,移民群體的生存能力和適應能力要提升,政府、企業、個人和社會的角色定位要調整,在水電能源開發和移民安置政策結合時,如何在三大攻堅戰中充分發揮市場和政府功能,尋求到經濟效率與社會公平最佳的契合點,仍然是值得深思與探討的問題。

2經濟轉型升級前后水庫移民政策演變及存在的問題

隨著我國水利水電工程建設開發,移民政策也隨經濟社會發展不斷細化完善,適用于我國水電建設的專項法律法規也陸續出臺并及時修改修訂:如《中華人民共和國土地管理法》(1986年發布,1988第一次修正,1998年修訂,2004年第二次修正),《中華人民共和國土地管理法實施條例》(1998年發布,2011年第一次修訂,2014年第二次修訂),《長江三峽工程建設移民條例》(2001年發布,2011年修訂),《大中型水庫移民后期扶持基金項目資金管理辦法》(2017)《水庫大壩安全管理條例》(1991年發布,2010年修訂),《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(2006),《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(2006年發布,2013年兩次修訂,2017年修訂)等等,使水庫移民法律法規由僅限于征地補償轉向“以人為本”開發性移民轉變,法律法規更為全面和詳盡,不僅涉及了土地補償,而且還有移民后期扶持等等,使移民生產和生活有了極大的改善和提高,保障了水庫移民利益。誠然,我國市場經濟中市場在資源配置方式中發揮主導作用,政府對計劃進行宏觀調控,運用經濟手段并輔助于法制手段保障經濟的正常運行,我國現如今的移民安置更應該適應經濟的轉型升級發展。總結我國近年來的移民安置經驗可知:我國移民安置的基本模式就是以政府為主導,以移民為中心,以開發性移民為方針,在補償扶持等各環節正越來越多地體現出市場化特點,因而可以認為其基本與我國當前轉型經濟特征相匹配,但也暴露出一些問題:一是市場經濟條件下,價格波動加大了合理而科學地確定移民補償(征地補償和安置補助費)標準的難度;二是我國當前的農民集體所有制的產權制度,其土地所有權屬農村集體經濟組織,承包經營權則屬于農戶,而我國法律規定水利水電開發征用的是土地的所有權,致使承包經營權的滅失,產權主體和利益主體的不一致給征地和移民安置制度帶了困難,也不利于移民安置工作的順利開展[1];三是用市場配置資源的經濟體制要求政府放權讓利,致使政府對企業和其他社會團體的控制和支配的權力正在喪失和削弱,而安置移民的責任幾乎全由地方政府承擔,這樣導致移民安置工作開展更是難上加難,等等。

3經濟轉型升級過程中水庫移民安置的變化

我國經濟轉型帶來了水庫移民安置的諸多變化,其突顯了水庫移民安置適應市場經濟發展的迫切要求。變化一:市場經濟的經濟自由基礎促使移民安置理念轉變。高度統一的計劃經濟體制下,為了國家經濟發展和社會進步,國家強制命令或指令性計劃將直接帶來移民產生和遷移安置,導致移民成為社會脆弱群體。而以國民利益為基礎的市場經濟,尊重個體利益,提倡競爭性和效率性,因而在經濟轉型升級條件下要求移民工程充分尊重移民利益,以人為本。這些原則充分體現在當前的移民安置政策與實踐中,如對移民的集中安置以保證其基本社會網絡的重建;讓移民更多地參與安置規劃;移民安置方式的多元化,如自謀出路、投親靠友等;讓移民直接分享水電工程帶來的收益等。由此可見,我國在轉型升級環境下“以人為本”的移民安置理念正逐步在實踐中得到深化與發展。變化二:經濟運行方式轉變使移民安置利益主體及其關系多樣化和復雜化。水庫移民安置隨經濟轉型升級的變化而改變。計劃經濟體制下經濟運行以行政命令為主,隨著轉軌的推進,經濟轉型升級階段取而代之的經濟運行是以自身利益驅動為主,將轉型前的單一產權制度又被現階段多元的產權制度取而代之。因而,中央政府把全部或部分經濟資源配置權向地方政府轉移,地方政府把全部或部分資源配置權向企業或個人轉移。于是,中央政府的這種放權讓利的改變,使我國的水利水電工程移民安置相關利益主體增多,也使其相互關系呈現多樣性和復雜性的特點,如現在移民涉及到中央政府、水庫業主、安置地群眾、移民以及各相關地方政府等多種利益主體,僅僅地方政府就有移民區地方政府、安置地方政府、建設地地方政府和注冊地地方政府等等多種復雜利益關系交錯其中,凸現利益主體及其關系的多樣性和復雜性的變化特征。變化三:經濟轉型升級本質上要求明確并轉換其主體。在追逐利益的市場經濟條件下,經濟主體必定考慮自身的經濟利益,并按照比較利益原則進行各種經濟活動,因而政府、企業、個人、市場等市場主體間存在利益矛盾。計劃經濟時期水庫移民安置工作是政府行為,其安置和責任主體是單一政府,強調統一性,移民補償投資都由政府支付和使用,但往往因規劃不周,補償標準偏低等存在不少遺留問題。經濟轉型升級階段水庫移民工作主體已不再是單一政府,而是有多元化趨勢,加之互聯網、微博、博客等新媒體,把經濟轉型不到位的許多信息都第一時間公布出來,學術界和社會團體組織的與經濟轉型有關的各類評估也相當活躍,這形成一種輿論環境,逼著政府進行反思,進而推動政府加快轉變職能。而目前水利資源開發主體與投資主體的多樣化,單一的水庫移民安置責任主體已經無法滿足“以人為本”的開發性移民的要求,因此經濟轉型升級要求水庫移民安置明確其主體。

4經濟轉型升級過程中提升水庫移民安置適應性的策略

能源短缺迫切要求我國加大水利水電資源開發力度,僅2017年開工重大水利工程122項,移民安置成為了經濟轉型升級所面臨的重要現實問題。社會領域的許多事情無疑需要發達的社會組織、基層群眾自治、民主參與來處理,政府無疑也需要依托它們,創新社會治理模式,但是分散的社會再大也替代不了政府的社會管理職能,所以要依托活躍的市場和廣泛的社會參與,建設有限的政府、有效的政府和有責的政府[2]。隨著經濟轉軌的深入,市場經濟發展的推進,水庫移民的部分問題也得到了一定程度的解決,但移民安置法律法規政策的滯后性及其執行力度嚴重制約著我國水利水電工程的飛速健康發展和社會的穩定。通過以下措施可有效地提升水庫移民安置對經濟轉型升級的適應性。首先,適度引入市場機制,建立科學合理的移民安置體制并加以立法。現今的水庫移民安置工作應適當引入市場機制,建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的企業化體制。水利水電工程投資其本質也是投入要素權、資產所有權和收益占有權的結合,通過企業化移民體制,逐步實現政府行為和市場經濟有機結合,以實現投資、產權和獲取效益的三權合一,如此方可從根本上解決“重工程、輕移民”的問題,從而實現開發性移民。其次,嚴格執行新標準,提高遵法執法力度,將移民工作做實做細。國務院679號令,即《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(2017)的頒布給移民和移民工作者帶了福音。移民工作者應堅持開發性移民方針,采取前期補償、補助與后期扶持相結合,以人為本,執行新的補償標準,充分發揮聽證制度的優勢,保障移民的合法權益,使移民生活達到或者超過原有水平,提升其收入水平,助力發展的消費新動能。再次,準確定位政府角色,充分發揮市場優勢,合理高效配置資源。移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制。在經濟轉型過程,新的管理體制充分體現了市場與政府在配置和優化資源時力量選擇和作用發揮的博弈和權衡。因而,移民安置應以移民安置規劃大綱為依據,充分發揮政府領導作用和市場的資源配置作用,加快移民安置工作推進的效率和效益。最后,因地制宜編制扶持規劃,提升水庫移民的內生發展動力,防止返貧風險。在廣泛聽取移民的意見或聽證方式基礎上,因地制宜編制行之有效的水庫移民后期扶持規劃,將生產生活補助扶持、項目扶持等后期扶持真正落地。針對農村移民應結合易地扶貧搬遷政策實施移民安置工作,堅持以農業生產安置為主,遵循因地制宜、有利生產、方便生活、保護生態的原則,結合互聯網經濟、數字經濟特點,適時組織技能培訓,通過各項激勵獎勵措施,使其擁有謀生之技,提升水庫農村移民的內生發展動力,防止其致貧風險發生,實現和諧、可持續發展目標。

參考文獻:

[1]束偉星.中國征地及移民安置的法律制度分析[C]//移民與社會發展國際研討會論文集.南京:河海大學出版社,2002

[2]盧中原.經濟轉型環境的新變化[J].經濟研究信息,2012(2):

作者:孫愛芬 單位:昆明發展投資集團有限公司

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